A REPRODUÇÃO SOCIAL – PARTE XIII

A REPRODUÇÃO SOCIAL

Ladislau Dowbor[1]

POLÍTICA FISCAL E DE ORÇAMENTO

Como ordem de grandeza, os Estados dos países desenvolvidos gerem entre 40 a 60% do produto social, os países em desenvolvimento cerca de 25%.[2] Conforme veremos adiante, esta participação cresce mesmo nos países mais conservadores, apesar dos discursos em favor do Estado mínimo, por causa das próprias mudanças na estrutura da  reprodução social. O essencial para nós aqui é apenas “marcar” esta grande presença do Estado moderno, e a importância central que têm, em consequência, as políticas fiscais e de orçamento.

Fundamentalmente, o Estado recolhe recursos através de uma política fiscal, e os gasta através de uma política de orçamento.

 A política fiscal pode ser sumamente complexa. No caso brasileiro, trata-se de dezenas de impostos, alguns dos quais exigem mais gastos administrativos do que os recursos recolhidos. Outros exigem tanta burocracia por parte de quem tem de pagá-los que o tempo perdido é maior, em valor, do que o imposto pago. Na prática, a lógica do imposto é sumamente simples, e trata-se do mesmo tipo de contribuição que fazemos ao contribuirmos com os gastos indispensáveis do nosso prédio de apartamentos através do pagamento do condomínio. Trata-se de sustentar as atividades que são necessariamente públicas, e que teriam de ser pagas ainda que fossem privadas. Dizer que passamos um determinado número de meses trabalhando para o governo, e depois para nós, constitui portanto uma solene bobagem.

De maneira sumamente resumida, as nossas contribuições se dão de forma direta através do pagamento de uma porcentagem sobre a renda que auferimos (salários, lucros, dividendos etc.) e sobre a propriedade rural ou urbana, ou de forma indireta sobre os produtos que consumimos. Existem ainda impostos sobre a atividade econômica ou sobre importações e exportações. Na realidade, o imposto incide sobre o ponto mais fácil de controlar, como o momento de pagamento do salário, o momento de transferência de um produto de uma pessoa para outra, o momento de passagem de um produto pela fronteira, a herança de um imóvel.

Os agentes econômicos encontram-se em posições muito diferentes quando se trata de pagar o imposto. O assalariado já recebe o seu salário com o imposto descontado “em folha”, e como o empresário tem todo interesse em declarar todas as suas despesas para ele mesmo pagar menos imposto, a sonegação nesta área existe muito pouco. Os profissionais liberais como advogados, médicos, dentistas e outros já perguntam tradicionalmente se queremos pagar “com ou sem nota”, o que significa que ou sonegam o imposto ou o transferem para o nosso bolso. As lojas frequentemente ignoram simplesmente a nota fiscal e declaram o que querem, gerando profunda desigualdade econômica entre as empresas que pagam o seu imposto e as que sonegam. Funciona igualmente uma lei curiosa, a de que quanto maior a riqueza da pessoa ou da empresa, maior é o imposto devido, mas também é maior o poder político de pressão, ou capacidade de contratar advogados, para evitar o pagamento.

No Brasil, a tolerância tradicional com o imposto devido pelos ricos é reforçada pelo fato de não existir imposto sobre a fortuna. Na França, por exemplo, uma pessoa que possua um apartamento relativamente grande pagará, além do imposto sobre a renda e os impostos indiretos, um imposto sobre a sua “fortuna”, pagamento que alimentará um fundo chamado renda mínima de inserção, destinada aos pobres. No caso brasileiro não existe nenhum imposto sobre a fortuna acumulada, gerando uma situação profundamente injusta.

Uma característica essencial do imposto, é o seu peso diferenciado segundo os contribuintes. O imposto direto, que permite que os rendimentos muito baixos sejam simplesmente isentos, enquanto os mais ricos pagam – ou deveriam pagar – uma porcentagem maior, se caracteriza pela progressividade. Já no caso do imposto indireto uma pessoa pobre paga o mesmo imposto sobre um quilo de açucar que uma pessoa rica. No conjunto, vários fatores como a sonegação do imposto pelos ricos, a importância do imposto indireto, a não progressividade do imposto sobre a propriedade, a inexistência do imposto sobre a fortuna e a fragilidade da cobrança na área das profissões liberais fazem com que, no conjunto, o imposto no Brasil tenda a ser regressivo, enquanto na Europa, por exemplo, é fortemente progressivo.

Finalmente, é importante a definição do nível geral da carga tributária: no Brasil, a massa de impostos pagos pela sociedade gira em torno de 25% do Pib, enquanto nos paises desenvolvidos se situa em geral na faixa de 35 a 45%, como ordem de grandeza, e ultrapassa a metade do Pib em países de políticas sociais fortes como a Suécia.

É perfeitamente natural a queixa de todos quanto ao pagamento de impostos, da mesma maneira como achamos que o nosso condomínio é muito alto. No entanto, todos temos consciência de que precisamos de água, de estradas, de limpeza pública e assim por diante, e que em consequência precisamos contribuir para as atividades públicas. Como o imposto pago retorna sob forma de salário social, o essencial não é o problema da carga tributária, e sim sobre quem incide o imposto, como é gasto, e quem são os beneficiários.

A alocação dos recursos recolhidos se realiza através de  orçamentos públicos. O equilíbrio entre a fiscalidade – quem paga e quanto – e o orçamento – quem recebe e quanto –  está no centro de toda a lógica dos recursos públicos, e de grande parte da guerra política.

No caso brasileiro, as deformações no uso dos recursos são profundas: o financiamento da medicina curativa hospitalar em detrimento das políticas de cuidados primários de saúde e da saúde preventiva significa que se privilegiam os grupos econômicos ligados à “indústria da doença”; o financiamento público de grandes obras viárias nas partes nobres das cidades em detrimento de infraestruturas sociais nas periferias urbanas significa uma transferência efetiva de recursos para os mais ricos; o gasto público com economias externas para o transporte particular em detrimento do transporte coletivo de massa constitui outra forma de concentrar a renda; financiar imóveis particulares de classe média alta com fundos recolhidos sobre os salários e com complementação via orçamento constitui outra forma de fazer a mesma política.

Em termos de política fiscal e de orçamento, captamos dos que têm menos para dar aos que têm mais, resultado do controle de grupos privados sobre a máquina do Estado. Estes mesmos grupos, naturalmente, preferem denunciar elas mesmas o Estado, o que encontra forte eco entre as massas cansadas e irritadas, do que arcar com a responsabilidade das políticas que os beneficiam. Neste caso, o primeiro a gritar “pega ladrão”, é evidentemente o ladrão.

No conjunto, no caso brasileiro, uma legislação voluntariamente inextricável e o controle freqüentemente mafioso da política de renda levam à principal tragédia do país, que é a concentração de renda. Ao controle mafioso interno se acrescenta a redução do espaço de decisão do Estado pelo processo de globalização. O problema não é só brasileiro. Trata-se de uma área essencial, onde o mercado não constitui regulador confiável, o Estado nacional está perdendo a sua capacidade de intervir, enquanto instrumentos globais de regulação ainda não existem.[3]

OS AGENTES DA REPRODUÇÃO SOCIAL

Os recursos gerados durante um ano pela sociedade, sob forma de bens e serviços, são portanto alocados a diversos segmentos da sociedade mediante meios de pagamento, segundo os mecanismos vistos acima. É cada vez mais importante, num mundo em rápida transformação, trabalhar com a visão concreta dos agentes da reprodução social, e do seu acesso aos recursos.

A noção tradicional é a de agentes econômicos. Trabalharemos aqui com o conceito de agentes da reprodução social, na medida em que hoje remunerar mal professores do ensino de base pode ser tão ou mais grave para a economia do que por exemplo remunerar mal o produtor agrícola.

Não há classificação a priori satisfatória ou completa de agentes. As nossas câmaras setoriais que se reuniam periodicamente com os ministérios econômicos constituem um grupo de agentes. Na Africa do Sul, o governo de Nelson Mandela trabalha com representações de grandes grupos econômicos e de sindicatos no quadro do National Economic Development and Labour Council, o Nedlac, negociando fundamentalmente a participação de cada grupo no produto social.[4]

É essencial a compreensão de que está ultrapassado o tempo em que o exercício de  governo podia se limitar a deputados que fazem leis, um executivo que as aplica e um judiciário que controla esta aplicação. No caso sul-africano mencionado, é depois do acerto fundamental com os agentes concretos – empresários, sindicatos, associações de diversos tipos – que se fazem as leis correspondentes aos consensos elaborados. O conceito de agentes ou de atores sociais torna-se portanto essencial para a organização e a própria compreensão das transformações econômicas e sociais.

Por outro lado, é essencial também compreender que nos sistemas atuais de governo a remuneração dos agentes corresponde cada vez menos à sua contribuição para o desenvolvimento e a qualidade de vida do país.

Vimos no capítulo anterior exemplos de como determinados agentes, como os advogados ou os intermediários financeiros, podem manejar estruturas de poder de forma a abocanhar uma parcela do produto social completamente disproporcional se considerarmos a sua contribuição para o produto social. Exemplos não faltam. Grande parte do sucesso da Microsoft se deve ao seu próprio sucesso: as pessoas precisam comprar e utilizar este software mesmo que individualmente prefiram outro, porque precisam de um software que comunique com os outros. Assim o software dominante adquire um poder de virtual monopólio sobre o processamento de textos, desequilibrando completamente os mecanismos de mercado.[5] E evidentemente intermediários financeiros, que lidam específicamente com representações simbólicas de riqueza e as manipulam, conhecendo detalhadamente os mecanismos, se apropriam também de uma parcela disproporcional do produto social, encarecendo as atividades produtivas de todos.

De certa forma, o capitalismo de pedágio desloca a remuneração de agentes do produtor para o intermediário. Ou dos agentes pouco organizados para os gigantes do lobby político como as empreiteiras, os especuladores fundiários e outros. Ou ainda para clãs familiares que tradicionalmente articulam segmentos de atividades produtivas com especulação e apropriação privada de espaços de decisão política. A realidade é que quando o capitalismo remunera os agentes segundo estruturas articuladas de poder, e não segundo a contribuição para as atividades econômicas, é a própria lógica do sistema que se desequilibra. Não se tem nem a racionalidade econômica e nem a racionalidade social.[6]

Avaliar a participação dos diversos agentes no produto social é essencial. A alocação racional de recursos não se fará espontaneamente. A classe de professores do ensino básico, que não tem como paralizar fábricas ou ameaçar com o caos financeiro do país, fica no Brasil reduzida a uma remuneração que torna a educação inviável, e com isso fica inviável a própria economia que hoje exige cada vez mais conhecimentos. O pequeno e médio agricultor que não tem hoje acesso a mecanismos de financiamento adequados, nem a sistemas de apoio tecnológico hoje centrados no grande produtor, e nem a mecanismos de comercialização que o protejam do atravessador, vê a sua participação no produto social se reduzir a uma parcela minúscula, com impacto devastador sobre o nível de alimentação da população, e consequentemente sobre a produtividade social.

A REGULAÇÃO INTERNACIONAL

Quando pensamos em regulação internacional o que vem tradicionalmente à mente é o ministério de relações exteriores e o ministério de comércio exterior. Este enfoque, herdado de uma visão do mundo organizado entre nações, está sendo ultrapassado para dar lugar a sistemas de regulação da inserção de um país, de uma cidade, de uma determinada atividade econômica, nas atividades globais do planeta. Trata-se de um deslocamento profundo relativamente à filosofia de Bretton Woods, ainda lastreada na concepção de uma Sociedade de Nacões, ou de Nações Unidas.

Ninguém quer realmente saber se gostamos ou não da globalização. A realidade é que com tecnologias que tornam tão fácil e barato se comunicar com qualquer parte do globo, com a consolidação do inglês como lingua internacional, com a nova fluidez dos produtos culturais e o surgimento dos produtos mundiais, não há como voltar para algum tipo de sociedade tribal, a um passado que aliás não merece ser muito idealizado. A mudança dos espaços da reprodução social, conforme vimos em capítulo anterior, é um fato.

Mas é um fato também que tentar regular este sistema imensamente complexo de relações internacionais tecidos por cada empresa, cidade ou universidade de um país, através dos tradicionais canais estreitos de uma administração pública centralizada, tornou-se simplesmente anacrônico. É o próprio conceito de relações exteriores que mudou, na medida em que as relações exteriores estão dentro, e as de dentro são também exteriores. A sociedade organizada está tecendo uma densa rede de relações planetárias que exige novas formas de regulação.[7]

A formação de um espaço planetário integrado é uma boa coisa. O que não é bom, é que na ausência de um governo de nível global, e frente à obsolescência dos instrumentos nacionais e locais de regulação das relações com o mundo, cerca de 500 a 600 grupos multinacionais, articulados no quadro de foros permamentes de consulta interempresarial, comandem uma corrida desenfreada na qual os interesses da sociedade ficam relegados a segundo plano. Trata-se aqui menos de criticar as empresas, do que entender a importância do reforço da capacidade social de regulação que deve assegurar o contrapeso necessário ao poder empresarial.

Um primeiro plano de regulação internacional vai na linha da construção de um governo mundial, de uma capacidade mínima de coordenação global. Frente aos problemas globais dramáticos que se avolumam,  que envolvem o tráfico de armas e de drogas,  a sobre-exploração dos mares, o caos climático, as migrações internacionais, a polarização mundial entre ricos e pobres, a especulação financeira global, o terrorismo internacional e tantos outros, o que temos como resposta são reuniões ad hoc de representantes dos paises mais diretamente envolvidos, criando-se uma comissão inter-nacional – e não global – que em geral chega a recomendações que são levadas aos respectivos governos para aguardar uma decisão, resultando em última instância no sentimento generalizado de impotência que conhecemos.

A impotência do sistema das Nações Unidas não se deve à falta de eficiência burocrática que tanto alardeia o governo norteamericano. Deve-se ao fato que todo o pradigma de Bretton Woods está baseado nas relações entre nações enquanto os problemas são supranacionais, são globais. A idéia de “uma nação um voto” que assegura a uma ilha do pacífico com algumas dezenas de milhares de habitantes o mesmo peso de voto que a India com 1 bilhão de habitantes é simplesmente absurda. Outra parte do sistema, como o Fmi ou o Banco Mundial, se rege pelo princípio “um dólar um voto”, e liquida qualquer participação efetiva dos países pobres, ainda que muito povoados. É dizer quão longe estamos de qualquer  capacidade de governo global.

É importante tomar consciência de que o precário edifício de regulação mundial está amplamente ultrapassado, e que a humanidade está frente à imensa e urgente tarefa de criar os seus sistemas de regulação planetária.  Foi preciso todo o choque e todo o horror dos oitenta milhões de mortos da II Guerra Mundial para que o mundo criasse as Nações Unidas e os primeiros instrumentos de regulação internacional. É um ponto de interrogação saber se teremos de esperar uma catástrofe planetária para criar espaço político para um governo mundial.

A globalização não significa que o governo deva se deslocar para uma instância mais distante do cidadão, para a esfera planetária.  Pelo contrário, o mesmo movimento que gera a globalização tece as redes mundiais de interesses entre cidades, empresas, instituições dos mais diversos tipos, criando um espaço interativo e intensamente conectado, com muito mais responsabilidade de regulação descentralizada.

De certa maneira, portanto, o tipo de regulação vertical e burocrática que respresentava a porta estreita de um ministério de relações exteriores, deve dar lugar a uma coordenação flexível da grande massa de subsistemas de relações globais que surgem em todos os níveis. Trata-se de ordenar uma inserção adequada e se possível vantajosa de cada espaço nacional, e dos subsistemas locais, na dinâmica mundial.

Hoje é a nação, a sociedade civil com os seus milhares de atores sociais diferenciados, que têm relações “exteriores”, e não mais o governo, o “Estado”. A mudança é profunda. Os acordos entre governos nos deram a Alalc (Associação Latinoamericana de Livre Comércio), o Mcca (Mercado Comum Centro Americano), a Oua (Organização dos Estados Africanos), o Parlamento Latino-americano e assim por diante, autênticos tigres de papel. É interessante ver hoje uma prefeitura como Porto Alegre tecer as relações entre cidades, empresas, grupos culturais e esportivos, construindo o conteúdo concreto de um Mercosul que no nível oficial se restringiria a facilitar o fluxo econômico entre empresas transnacionais instaladas na região.

Onde fica neste processo o tradicional debate teórico sobre protecionismo versus liberalismo? É importante entendermos a que ponto o contexto do debate mudou, ainda que alguns argumentos continuem válidos. São as multinacionais que dominam amplamente o mercado de medicamentos no Brasil que combatem mais duramente qualquer tentativa de abertura do país, que permitiria a entrada de produtos mais baratos de outras partes do mundo (a China por exemplo produz medicamentos básicos extremamente baratos). O protecionismo já não se destina a proteger, neste caso, uma indústria nacional, mas a criar condições de monopólio para empresas trasnacionais baseadas em países que, em outras instâncias, e particularmente na Organização Mundial do Comércio, clamam pela abertura de mercados.

Hoje algo entre 35% e 40% do comércio mundial constitui comércio intra-empresarial, ou seja, trocas internas entre unidades da mesma empresa, com preços e procedimentos administrativas que pouco têm a  ver com o mercado. Dizer que se quer deixar o “mercado” controlar os processos significa na realidade uma mistificação do poder organizado de 500 a 600 mega-empresas que dominam a economia global. Não se trata de escolher entre processos livres e espontâneos de mercado como o liberalismo gosta de se apresentar, e a organização burocrática, e sim de assegurar que a organização burocrática que de toda forma já existe reponda aos interesses do nosso desenvolvimento de médio e longo prazo, nos planos econômico, social e ambiental.

Diversos setores são impactados de maneira diferenciada pela mudança da dimensão espacial da reprodução do capital. O mercado financeiro adquiriu tal fluidez que qualquer tentativa de controle efetivo em espaços nacionais tornou-se folclórica. A indústria do entretenimento, hoje uma das mais importantes do mundo, navega em águas internacionais sem passar por fronteira nenhuma, simplesmente porque não há fronteiras a 36 mil quilómetros de altitude, onde se situam os saélites retransmissores. Quem vai controlar na fronteira um software de 150 mil dólares que uma pessoa traz no seu bolso num CD-Rom? Por outro lado, sistemas de pedágio econômico estão solidamente instalados dentro do país: o leite das vacas brasileiras está cada dia um pouco mais italiano com a onipresença da Parmalat, que transforma em royalties a generosidade de Sofia Loren e outros personagens solidamente enraizados no subconsciente coletivo brasileiro. Para proteger a Amazônia, recorremos à Rayethon, gigante multinacional diretamente ligado ao establishment norte-americano e às multinacionais mais interessadas em explorar a biodiversidade amazônica.

São desafios novos de uma realidade nova. De forma geral, não significam o desaparecimento das políticas nacionais, mas sim que as políticas nacionais devem ser muito mais descentralizadas e participativas. Já não se trata de liberalismo ou protecionismo como alternativas, porque os conceitos se tornaram demasiado globais. No processo extremamente flúido que altera diariamente as relações de força dos diversos segmentos da reprodução social, segundo a entrada de novas tecnologias e de novos produtos, trata-se de criar instrumentos de gestão flexível em cada setor, protegendo temporariamente determinada cadeia técnica de produtos, ajudando outro setor a se reconverter para enfrentar as importações. Uma rede de cidades pode organizar um circuito turístico que constitua um pacote interessante no mercado internacional, melhorando assim as balanças comerciais locais. Um conjunto de universidades pode melhorar a sua produtividade científica frente às tecnologias externas ao se organizar em rede e ao negociar parcerias com empresas locais.

Em outros termos, o binômio protecionismo/liberalismo é absorvido no sistema mais amplo de políticas ativas de inserção de empresas, cidades, instituições científicas, regiões turísticas e outros na rede global que se constitui gradualmente. O mundo das relações exteriores já não pode ficar centrado nas políticas tarifárias. Os governos do Japão e da Coréia realizam mais, em termos de políticas de apoio às suas atividades econômicas, ao fazer chegar a cada uma das suas empresas e outros atores sociais e econômicos informação atualizada sobre oportunidades internacionais, capacitando-os melhor para as suas próprias iniciativas, do que o Brasil com seus complexos sistemas alfandegários. Shanghai, com 140 técnicos no seu departamento municipal de relações internacionais, não fica à espera das cartas de Beijing.

A regulação internacional exige mudanças profundas, desde o avanço institucional para criar um mínimo de governabilidade planetária, até a geração de novos sistemas mais flexíveis, diversificados e participativos no nível das nações, e subsistemas ativos e dinâmicos no nível das cidades e redes de instituições. A regulação internacional limitada à gestão burocrática de governos nacionais está simplesmente ultrapassada.

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[1] Ladislau Dowbor, é doutor em Ciências Econômicas pela Escola Central de Planejamento e Estatística de Varsóvia, professor titular da PUC de São Paulo e da Universidade Metodista de São Paulo, e consultor de diversas agências das Nações Unidas. É autor de “A Reprodução Social”, editora Vozes 1998, e de numerosos trabalhos sobre planejamento econômico e social. Foi Secretário de Negócios Extraordinários da Prefeitura de São Paulo. E-mail ladislau@dowbor.org ; home-page  http://dowbor.org

[2]  – O Banco Mundial, no seu relatório de 1997, trabalha com a cifra de 50% para os países desenvolvidos, e 25% para os países em vias de desenvolvimento.

[3] A perda de governabilidade leva a esta situação curiosa e característica da desorientação que impera no planeta: o FMI inicia o ano 2001 com o título de capa de Finanças & Desenvolvimento How Can we Help the Poor (Como podemos ajudar os pobres), enquanto o Banco Mundial ostenta na capa do seu relatório 2000/2001 o título bélico Attacking Poverty.

[4] – ver a este respeito o excelente “white paper” da Presidência sobre a transformação dos serviços públicos na Africa do Sul: White paper on the transformation of public services, Pretoria, November 1995

[5] – ver Manières de voir Nº 27, Médias e controle des esprits,  Le Monde Diplomatique, 1995

[6] – O estudo já mencionado das Nações Unidas, States of Disarray, apresenta as consequências desta a ausência de políticas articuladas de alocação de recursos de forma bastante crua: “Este novo sistema financeiro global opera fora do controle de qualquer governo individual, e define crescentemente a sua própria agenda – trabalhando sistematicamente no interesse dos operadores financeiros, em oposição aos interesses dos empresários produtivos ou de planejadores do governo, com ênfase para o curto prazo, em detrimento do longo prazo. As economias nacionais se tornaram progressivamente “deslocadas” (desimebedded) dos processos sociais. A nova lei é a lei da selva: somente os mais aptos  podem sobreviver”.   Op. Cit. p. 33

[7] – Um exemplo típico de políticas velhas frente a problemas novos é a tentativa da Agência Brasileira de Cooperação, ABC, do Ministério de Relações Exteriores, de controlar todas as atividades de ONG’s no Brasil: as Ong’s surgiram justamente da inoperância dos canais oficiais de resolução dos problemas sociais e ambientais. As medidas, tomadas no governo Collor,  serviram para atrapalhar porque burocratizaram, e não  puderam controlar pois se trata de um leque demasiado amplo e disperso de pequenas atividades.  Qual é o sentido do controle tradicional burocrático e centralizado frente a redes interativas dispersas em todo o corpo da sociedade organizada?

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